Les effectifs de l’Etat 1980-2008 : un état des lieux
La Cour des comptes a publie un rapport consacré aux effectifs de l’Etat (PDF). En 2008, les trois fonctions publiques (Etat, collectivités territoriales, hôpitaux) employaient 5,8 millions d’agents, dont près de la moitié appartenaient à l’Etat (2,5 millions d’euros). La Cour des comptes s’est attachée à dresser un état des lieux de la période 1980-2008 durant laquelle trois évolutions majeures ont affecté les compétences et les effectifs de l’Etat : la décentralisation, la déconcentration et enfin le recours aux opérateurs.
Au cours de la période, dans un contexte de forte progression de l’emploi public, l’Etat a été très loin d’être exemplaire. Si la progression de l’emploi public (+36 %), plus importante que l’évolution de la population active, résulte essentiellement des collectivités territoriales qui ont vu leurs effectifs augmenter de 71 %, et dans une moindre mesure des hôpitaux (+ 54 %), l’Etat a connu également une hausse de ses effectifs, de 14 %. Ses effectifs se sont renforcés de 350.000 agents entre 1980 et 2006, et n’ont baissé que récemment.
La progression en apparence modérée des effectifs de l’Etat masque son incapacité à tirer partie des réformes de l’action publique qu’il a décidé.
- La décentralisation a eu un effet globalement limité, et tardif, sur les effectifs de l’Etat. Alors qu’il consentait des transferts de compétences, l’Etat a souhaité conserver certains de ses personnels : au ministère de l’agriculture, les transferts décidés en 1983-1985 se sont étalés jusqu’en 2000. Le ministère de l’équipement a transféré aux départements ses personnels chargés de la gestion et de l’entretien des routes vingt ans après le transfert de compétences. Par ailleurs, la gestion du droit d’option, entre maintien dans la fonction publique de l’Etat et intégration dans la fonction publique territoriale, a eu pour effet de figer l’organisation de l’Etat en attendant les décisions des agents.
- La déconcentration n’a pas eu non plus de grands effets sur les effectifs de l’Etat. Les mesures mises en oeuvre se sont avérées trop partielles pour avoir un effet massif sur la répartition des emplois entre services centraux et services déconcentrés. Les compétences les plus importantes sont restées – de droit ou de fait – du ressort des services centraux.
- Le recours aux opérateurs a souvent constitué, à l’inverse des objectifs poursuivis, un moyen pour l’Etat de contourner ses propres règles de réduction de ses personnels, ou de maîtrise des dépenses. Entre 1996 et 2006, les effectifs de l’Etat ont diminué de 42.000 agents tandis que les effectifs de ses opérateurs marquaient une progression de 120.000 agents. Entre 2006 et 2009, l’Etat a supprimé 75.000 emplois équivalents temps plein. Ses opérateurs en ont créé 50.000.
L’Etat a été en fait victime de ses rigidités et de son incapacité à définir une vision stratégique pour ses personnels. La définition du niveau des effectifs n’est pas suffisamment reliée aux missions et aux besoins, qui peuvent induire des ajustements à la hausse, comme à la baisse. Dès lors, l’introduction d’une norme d’évolution des effectifs ne peut trouver se pertinence qu’à la condition d’une articulation avec une approche plus qualitative, basée sur l’analyse des missions. La révision générale des politiques publiques (RGPP) peut en être l’instrument à condition, d’une part, que l’exercice ne serve pas seulement à justifier ou à confirmer les économies résultant d’une norme et que, d’autre part, les administrations se livrent à un examen prospectif de leurs missions.
Source : Communiqué de la Cour des comptes du 16 décembre 2009
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